В.Зорькин. "Конституция и общественное доверие".
25.06.2015 в 11:09
Председатель
Конституционного Суда России
Конституция и общественное доверие
В преддверии 20-летнего юбилея Конституции давно идущие среди политиков и экспертов споры о возможности и целесообразности конституционной реформы перешли в новое качество: впервые обсуждение этого вопроса было проведено под эгидой Государственной Думы (в конце прошлого года эта проблема была поставлена на очередном заседании круглого стола «Открытая трибуна», посвященного теме «Конституция Российской Федерации 20 лет спустя: пути формирования общественного согласия в контексте развития российской государственности», в котором приняли участие депутаты и руководство Госдумы).
Я хотел бы продолжить обсуждение этой темы по двум обозначенным в ходе дискуссии направлениям:
возможность, целесообразность и формы изменения конституционного текста;
перспективы и способы достижения общественного согласия.
О Конституции
Конституция и раньше нередко подвергалась критике. Говорилось, например, что она принималась в спешке и допускает разные толкования. Говорилось, что она «кроилась» под конкретную фигуру Бориса Ельцина и дает Президенту чрезмерные полномочия. И что нужно «восстановить баланс полномочий», например перейти к парламентской республике. Наконец, что прошла большая эпоха в жизни России и что ее результаты необходимо учесть в новом Основном Законе.
Разумеется, Конституция России имеет не только достоинства. Недостатки есть тоже. В их числе — отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, нечеткость в распределении полномочий между Президентом и Правительством, и т.д.
Но эти недостатки вполне можно преодолевать отдельными изменениями и дополнениями (как это было сделано, например, в
Как известно, идеальных конституций не бывает. Идеального текста Конституции, не допускающего неоднозначных толкований, нет и быть не может. Возможность неоднозначного толкования любого текста вытекает из фундаментальных свойств человеческого языка. Однако сегодня даже в самых демократических странах с богатыми конституционными традициями философы и правоведы вынуждены объяснять это политикам.
Наша Конституция является необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы России. Лучшей конституции в ближайшей перспективе не предвидится. Надо дорожить существующей Конституцией, укреплять правовые основы и развивать правовой вектор этого документа. Поэтому стремление к изменению и уж тем более к смене) Конституции — это юридическая иллюзия, так сказать суетность ненасытного изменения. Принцип конституционного государства — научиться жить по Конституции, снимая противоречия между конституционным текстом и социально-правовой практикой посредством адекватных правовых форм.
И здесь очень многое зависит от нас с вами: от Думы и Конституционного Суда. От правового качества принимаемых Думой законов и эффективности контроля за их конституционностью.
Думаю, что было бы целесообразно наладить более тесные рабочие контакты между нами. Для начала – хотя бы на уровне экспертов с обеих сторон. Площадкой для такого взаимодействия мог бы стать Центр конституционного права, который можно было бы создать под эгидой ГД и КС. У нас уже давно и эффективно функционирует Центр частного права. Почему бы в преддверии юбилея Конституции нам не поставить вопрос о Центре конституционного права как институциональной площадке взаимодействия законодательной и судебной ветвей власти с целью более полного обеспечения конституционности принимаемого законодательства?
Конституция – это формализованный общественный договор о принципах государственного и общественного устройства, базой которого должен быть реальный общественный договор между основными социальными слоями и группами нашего общества. Однако проблема в том, что в условиях расколотого общества у нас нет той основы, на которой только и возможен реальный общественный договор, формирующий то, что называют «фактической Конституцией». Такой основой является надлежащий уровень общественного согласия, которого всем нам сейчас так явно не хватает. Эту проблему можно обсуждать в разных аспектах. Но я хотел бы остановиться на том, что мне представляется самым главным: на проблеме общественного доверия: доверия между людьми, между социальными группами, между обществом и властью.
Особенно важно то доверие общества к власти, на котором базируется легитимность власти, и то доверие власти по отношению к обществу, на котором только и может основываться эффективная государственная политика. Ведь очевидно, что доверие может быть только взаимным.
Отчуждение, т.е. взаимное недоверие между властью и обществом – это исконная российская проблема, которую невозможно решить за пару десятилетий. И тем не менее в этой области можно было бы сделать больше. А сейчас, когда экономическая ситуация в стране, судя по всему, усложняется, нужно постараться сделать максимум возможного в кратчайшие сроки.
Я хотел бы остановиться на той роли, которую могут сыграть здесь институты законодательной и судебной власти, а также те, кого мы называем элитой и лидерами общественного мнения.
О законодательной власти
Главное: эта власть является не только законодательной, но и представительной. Она должна представлять и адекватно выражать интересы всех социальных слоев и групп нашего общества. Роль законодателя – слышать запросы общества. Она должна слышать социальные запросы и доверять им. Не навязывать обществу то или иное решение социальных проблем, а, относясь с уважением и доверием к различным, зачастую противоборствующим социальным интересам, искать способы и формы достижения согласия между ними. Только на этой основе – на основе равносправедливого учета всех социальных интересов в рамках принимаемого Думой законодательного решения - можно добиться ответного доверия к законодательной власти со стороны общества. И только на такой основе возможна выработка правовых законов.
Если законодатель действует таким образом, то это существенно облегчает работу судебной системы. Потому что правовое качество закона – это во многом залог правосудного решения конкретного спора о праве.
В качестве теоретико-методологической конкретизации этого критерия выступают два принятых в современной правовой доктрине принципа оценки правового регулирования: «разрешено все, что прямо не запрещено» (относится к частным лицам) и «запрещено все, что прямо не разрешено»
(распространяется лишь на представителей публичной власти) [1]. Применительно к российской Конституции (в отличие, например, от Конституции Французской Республики [2]) речь идет, скорее, о доктринальном, а не нормативно-правовом характере этих принципов, поскольку они непосредственно не закреплены в конституционных нормах. Однако первый из них легко выводится из ст.2 Конституции, а разрешительный порядок осуществления государственно-властных полномочий – это всего лишь логическое развитие принципа приоритета прав человека. С позиций этих доктринальных критериев, логически вытекающих из правового смысла ст.2 Конституции РФ, очевидно, что при трактовке конституционного текста надо ориентироваться на выявление дополнительных гарантий прав человека, а не дополнительных оснований для ограничения этих прав.
Что касается самого конституционного текста, то следует согласиться с одним из авторов альтернативного проекта Основного закона С.С.Алексеевым, который видит существенный дефект действующей Конституции в отсутствии в ней указания на строго разрешительный порядок действий государственных органов и должностных лиц (в этой связи автор напомнил, что в свое время обсуждался вопрос о внесении такой нормы в Конституцию)[3]. Правда, в данном случае проблема, очевидно, не сводится к дефекту Конституции. Ведь во многих странах отсутствие подобной конституционной нормы восполняется качеством правовой доктрины, уровнем правового сознания законодателя и правоприменителя, активной позицией общества, способного осуществлять эффективный социальный контроль за деятельностью властей, и т.д. В нашей же ситуации, судя по всему, надеяться пока что можно главным образом на правовую доктрину.
В связи с этим я хотел бы отметить, что базовые принципы оценки правового регулирования – «разрешено все, что прямо не запрещено для частных лиц и вытекающий из него принцип «запрещено все, что прямо не разрешено» для представителей публичной власти – до сих пор не получили надлежащего теоретического осмысления в исследованиях, посвященных методологии толкования Конституции РФ. Поэтому главный вклад конституционно-правовой теории в работу по преодолению тенденции к монополизации и бесконтрольности политической власти заключается в формировании доктрины, содержащей четкие теоретико-методологические основания для разграничения права от произвола, опираясь на которые можно было бы в рамках юридико-догматической интерпретации конституционных норм выстроить последовательную доктрину критериев ограничения прав человека. Нынешние постсоциалистические реалии свидетельствуют, пишет в этой связи академик В.С.Нерсесянц, что такую работу «пока это возможно, должны сделать сторонники действующей Конституции, не откладывая дело до прихода к власти ее противников»[4].
О роли суда и правосудия в формировании доверия со стороны общества к власти
Не надо говорить, сколь велика роль суда и правосудия в формировании доверия со стороны общества к власти. В последние десятилетия во всем мире место судебной власти в современном обществе значительно меняется, выходя за рамки традиционного восприятия ее как одной из ветвей государственной власти, основной функцией которой является урегулирование конфликтов между частными лицами (своего рода публичная услуга, оказываемая государством). Судебная власть в современных условиях становится гарантом реализации общественного договора, гарантией макросоциального спокойствия, конституционной стабильности. Это возлагает на всех нас очень высокую ответственность.
Конституционный Суд неоднократно высказывался о недопустимости вмешательства в осуществление правосудия и, особенно, о недопустимости применения каких-либо санкций к судьям за содержание вынесенных ими решений, за высказанное ими в ходе осуществления правосудия мнения. Такие же подходы применяются сегодня во всех цивилизованных правовых системах. Вместе с тем, недопустимость воздействия на судей с помощью административных методов, несовместимых с принципом судейской независимости, не означает невозможности общественной реакции на деятельность судебной системы – в виде обсуждения, анализа и оценки как решений по отдельным делам, так и целых направлений судебной деятельности. Иное означало бы полное устранение судебной власти из диалога с обществом, делегировавшим ей ее полномочия, закрытость судебной власти, возвращение средневекового принципа управления «Король не может ошибаться».
Понимая меру этой ответственности, российская судебная система в последние годы сделала целый ряд важных шагов по обеспечению открытости для социального контроля за правосудием, обеспечивающих реализацию принципа публичности правосудия.
Возвращаясь непосредственно к вопросу об общественном доверии, хочу сказать, что применительно к судебной власти проблема доверия усугубляется тем обстоятельством, что в отличие от законодательного решения, которое должно быть ориентировано на компромисс интересов, решение, которое принимает суд, всегда бывает в пользу одной из сторон правового спора.
Как воспримет судебное решение общество? Это зависит главным образом от двух составляющих: 1) будет ли такое решение правосудным, т.е. справедливым и 2) способно ли правовое сознание общества оценить и признать правосудность такого решения, даже если оно идет вразрез с позицией тех или иных лидеров общественного мнения.
Ведь если общество этого решения не примет, то функционирование судебной системы будет подорвано. Сначала оно будет немного подорвано тем, что одно решение не будет принято обществом. Что значит не принято?
Далеко не всегда это оборачивается открытым общественным возмущением. Зачастую неприятие того или иного решения – судебного или иного – оборачивается трудно фиксируемой негативной реакцией. В дальнейшем эта реакция порождает, если можно так выразиться, крохотные кристаллики негативизма. Они могут со временем раствориться. Или сохраниться в социальной ткани. Но если находятся достаточно влиятельные и хорошо организованные силы, стремящиеся использовать этот негативизм в своих целях, то крохотные кристаллики негативизма могут превращаться в мощные точки роста этого самого негативизма. Который, вдобавок, по мере возрастания, будет менять свое качество. Как все мы понимаем, далеко не в лучшую сторону.
Так обстоит дело даже в случае, если общество не примет, то есть внутренне отторгнет, отдельное решение – повторяю, судебное или любое другое. Порой мы не оцениваем значимости этого самого внутреннего отторжения. Людям, ориентированным только на прагматику и политические действия, нередко свойственно пренебрегать всем, что касается системы внутренних общественных реакций на что бы то ни было. «Подумаешь! – говорят они. – Какая-то там внутренняя реакция! На улицу не выходят миллионы протестующих. Политические забастовки не парализуют страну. Вооруженные отряды не посягают на власть. А все остальное не имеет значения».
Мне такая позиция представляется более чем близорукой. Ведь мы все знаем, с чего начиналось все то, что привело к трагедии в феврале 1917 года. Все начиналось с мелочей. Солдаты, входя в церковь, переставали креститься, не тушили цигарки и так далее. Падал авторитет офицеров, накапливался тот самый негативизм, который поначалу чреват только внутренним отторжением.
А потом это внутреннее отторжение превратилось в крах всех институтов, всех систем социальной жизни. То есть в крах государства, которое, как и любой другой организм, остро нуждается в правильном кровоснабжении. При этом кровью, снабжающей государственные органы подлинной функциональностью, является прежде всего это самое общественное доверие, иногда называемое легитимностью.
Я начал с рассмотрения того, к чему приводит внутреннее социальное отторжение в случае, когда отторгается одно судебное решение. А ведь, как говорят в таких случаях, капля точит камень. Через какое-то время возникнет еще одно решение суда, отторгаемое частью общества, и в нем вновь возникнут крохотные кристаллики негативизма. И опять те, чьим интересам не отвечает принятое решение, начнут превращать эти кристаллики в точки роста негативизма, дискредитируя принятое решение всеми им доступными способами.
Поддержит ли общество эту дискредитацию? Вот ключевой вопрос, от которого зависит судьба тех или иных институтов. А также государства – как суперинститута, эти институты объединяющего.
И тут всегда важен первый прецедент внутреннего общественного отторжения, коль скоро это отторжение не удалось погасить. А не удается его погасить по двум причинам.
Первая – несправедливость, корыстность, действительная предвзятость решения, на которую закрыли глаза.
Вторая – леность, пренебрежение к тому, что связано с каким-то там «внутренним отторжением».
Коль скоро возобладает даже одна из этих двух причин (а они иногда, как мы знаем, соседств уют), то прецедент решения, отторгаемого обществом, способен сыграть сокрушительную роль. Потому что те, кто начнет превращать кристаллики негативизма в точки роста отрицания всего и вся, скажут:
«Помните? Однажды судом уже было принято решение, которое общество не поддержало. Значит, суд небезупречен. А если он небезупречен, то у нас есть все основания не поддержать и это решение суда, потому что…» И далее организаторы дискредитации найдут сто причин, по которым это решение поддерживать не надо.
Будет сказано, например, что это решение было кем-то проплачено. Что судья элементарнейшим образом взял взятку. Нет доказательств? А разве в таких вопросах доказательства имеют решающее значение? Распространяемая сплетня вполне может подорвать доверие. И поскольку любое решение суда кому-то невыгодно, то часть общества с радостью будет внимать всему тому, что подрывает доверие к суду, принявшему решение, невыгодное для этой части общества.
А еще может быть сказано, что это решение было не проплачено, а продавлено. Мол, начальство позвонило судье, и он после этого звонка взял под козырек. Нет доказательств? Повторяю, в таких случаях не они играют основную роль. Основную роль играют интересы. Прежде всего, интересы тех групп, которые не удовлетворены решением суда. Но если есть конфликт между власть и обществом
Решатся ли эти группы на то, чтобы объявить судье, принявшему такое решение, полноценную войну, используя так называемые средства грязного пиара? Если они на это решатся, то все будет зависеть от того, какими возможностями они располагают в сфере масс-медиа и так называемых пиар-технологий. Каковы их позиции в элите? Каков их авторитет в обществе? И так далее.
И здесь я перехожу к вопросу о роли элиты и лидеров общественного мнения в установлении и поддержании взаимного доверия между властью и обществом.
Казалось бы, описанный мною процесс давно должен был взорвать все институты и системы, существующие в мире. Почему же институты работают, системы в течение длительного периода обеспечивают социальную устойчивость и развитие? Потому что в обществах, обладающих иммунитетом против необоснованного негативизма, безотказно срабатывает специфическая осторожность. Те, кто могут воздействовать на первичные кристаллики негативизма, превращая его в бурные точки роста оного, понимают: «Сегодня ты, а завтра я».
Сегодня оппозиция наращивает недоверие к власти. Завтра власть ответит тем же самым и начнет наращивать недоверие к оппозиции.
Сегодня бизнес-сообщество начнет наращивать недоверие к судебным решениям. Завтра юридическая корпорация, возмутившись действиями бизнес-сообщества, начнет наращивать недоверие общества к бизнесменам, что, как мы понимаем, сделать более чем легко.
А послезавтра общество скажет, подобно шекспировскому герою: «Чума на оба ваши дома!» И перестанет доверять всем сразу. А когда доверие потеряют все «дома», в которых поселилась чума социального негативизма, то рухнет государство. То есть, весь «город», в который входят «дома» той или иной институциональности и социальной регулятивности.
Ответственность людей, обладающих широкими возможностями влияния, – вот что позволяет жить государствам и социальным институтам. Я не люблю слово «элита», но именно такие люди с широкими возможностями влияния именуются элитой – например, Гаэтано Моска и его последователями. Были и есть, конечно, другие специалисты, вкладывавшие в слово «элита» представления об избранности, неприкасаемости и т.п. Но я предлагаю вывести подобные теории за рамки нашего сегодняшнего обсуждения.
Итак, есть люди, располагающие определенными возможностями влияния – например, являющиеся хозяевами газет, телеканалов… Или лидерами общественного мнения… Эти люди понимают, что государство – их общее достояние. Понимают они и то, что без здорового общества не будет государства. И потому забота об обществе, состоящем не только из тех, кто обладает этими самыми возможностями, категорически необходима.
Такая забота называется служением. Люди, обладающие возможностями, должны быть наделены еще и духом служения – государству, народу. А также здравым смыслом, который говорит им о том, что нельзя рубить сук, на котором сидишь. Нельзя дискредитировать институты, которые тебе же нужны. Потому что завтра эти дискредитированные институты перестанут работать. А послезавтра ты окажешься в среде, лишенной всяческой институциональности, и будешь растерзан возмущенными толпами. Притом, что эти толпы породило твое желание подрывать доверие к тому, что тебе не нравится. К тому или иному институту, государству в целом и так далее.
Великий английский ученый Томас Гоббс говорил об опасности войны всех против всех. Но даже говоря об этой войне, он не имел в виду той особо опасной разновидности войн, которую ведут люди, подрывающие доверие ко всему и вся и не понимающие, чем это для них обернется завтра.
Кстати, у нас это непонимание имеет ясную природу. К сожалению, в нашем обществе людьми, обладающими возможностями влияния, зачастую являются эгоцентрики, наделенные блестящими способностями к ситуационному реагированию, но начисто лишенные всего того, что должно дополнять этот дар. А дополнять его должны такие эгоистические разумные рефлексы, как способность приподняться над своими сиюминутными интересами, способность заглянуть вперед и так далее. А также альтруизм, порождающий сострадание и солидарность. Совершенно очевидно, что без альтруизма не может быть устойчивой никакая элита, никакая институциональная среда, никакое общество. Все-таки нужны институты а не качество элиты
Исследования ученых показывают, что наша элита (вновь подчеркну, что элиту я понимаю как людей, обладающих возможностями влияния, по Моска) обладает и интеллектом, и волей, и мощнейшими хватательными рефлексами. Но что с солидарностью и состраданием дело обстоит плохо. Ученые, которые получают неопровержимые данные, говорящие о подобном состоянии дел в нашей элите, бьют тревогу. Они говорят, что без исправления этой ситуации долговременная стабильность невозможна.
Что же касается войны всех против всех, о которой я говорил, адресуясь к Гоббсу, то этот великий ученый предупреждал: коль скоро разум, с его способностью приподняться над сиюминутностью и эгоизмом, не остановит войну всех против всех, то либо-либо.
Либо эта война уничтожит государство и общество.
Либо государство станет чрезмерно жестким. Оберегая государство от двух этих опасностей, Гоббс говорил об общественном договоре. То есть о том, что способно защитить доверие от разного рода посягательств.
Мы должны поставить во главу угла вопрос об общественном доверии. Об источниках этого доверия. О механизмах его защиты. То есть суметь придать всей нашей текущей проблематике одновременно и правовое, и философское, и даже психологическое звучание.
Почему вообще общество должно доверять кому бы то ни было, в том числе судье?
Говорят, что тут многое зависит от того, как организована судебная процедура. Что суду присяжных доверяют больше, чем суду, назначаемому всесильной административной системой. Но согласитесь, что в каких-то условиях недоверие может быть распространено и на присяжных. Почему их нельзя купить или запугать?
И что такое вообще доверие? Какую роль оно играет в человеческой жизни? Возможно ли такое общество, в котором роль доверия будет сведена к нулю? И можно ли назвать такое общество в полном смысле этого слова человеческим?
Все сидящие в этом зале сталкивались с данной проблематикой в той или иной степени. И понимают, что доверие в человеческом обществе обеспечивается формальными и неформальными механизмами.
Неформальные механизмы обеспечивают взаимоотношения между людьми на основе того самого альтруизма, который я уже рассмотрел выше. При этом под альтруизмом я понимаю все то, что запрограммировал в человеке инстинкт выживания различного рода сообществ. Например, своего рода или племени – если речь идет о патриархальном человечестве. Своего народа. Своей семьи, наконец.
Все, что с этим сопряжено, человек включает почти автоматически. То есть, помимо разума. Он не обосновывает причин, по которым бросается под машину, выталкивая из-под нее ребенка. Более того, разумные обоснования причин, по которым он должен кинуться под машину, спасая ребенка, не побудят его кинуться под машину.
Все мы понимаем, что альтруизм гораздо больше развит в обществах, которые именуются традиционными, или доиндустриальными. Я вовсе не хочу сказать, что неформальные механизмы, которые обеспечивают в этих обществах взаимоотношения между людьми, целиком являются альтруистичными. Альтруистичной, да и то в особом, оговоренном мною выше, смысле является только сокровенная сердцевина той регулятивности, которая делает устойчивыми традиционные доиндустриальные общества. Пока эта альтруистическая сердцевина не повреждена, традиционное общество сохраняет эффективную регулятивность. И может гармонически сочетать альтруизм и эгоизм во всех их модификациях, обеспечивая в обществе доверие.
Но когда индустриализм (то есть та самая модернизация, которую мы постоянно обсуждаем) атакует традиционализм, то разрушается именно эта сокровенная сердцевина регулятивности. И что тогда? Все, кто занимался этим разрушением, понимали, что взамен нужно нарастить особую разумную эгоистичность.
Что же это за эгоистичность? Это эгоистичность, позволяющая членам эффективных индустриальных обществ, воздвигаемых на руинах традиционализма, действовать определенным образом. Каким же именно образом?
Во-первых, с оглядкой на общие интересы. Ведь я тоже не выживу, если погибнут другие.
Во-вторых, с оглядкой на то, что находится за пределами частной профессиональной сферы. Ведь рядом со мной действую другие, помогая действовать мне. И если я подорву их функциональность, то мой профессиональный успех породит всеобщий, а значит, и мой индивидуальный, крах.
В-третьих, приподнимаясь над сиюминутными интересами. Ведь сегодня жизнь не кончается. Надо сохранить эффективность надолго. А это нельзя сделать, если тебя интересует только сиюминутная выгода.
Такой способ действия требует определенного формального подкрепления. То есть конструирования, наряду с неформальными механизмами, еще и механизмов формальных. Но очень тонких и одновременно очень мощных.
Функционирование таких механизмов обеспечивается формальным юридическим правом. Именно формальное развитое право приводит те или иные действия в статус санкционированных и несанкционированных. И определяет наказание за несанкционированные действия.
Механизмы же неформальные основаны на том, что человек ведет себя определенным образом вне зависимости от того, насколько ему грозят те или иные юридические санкции.
Такие неформальные механизмы создаются и воспроизводятся культурой и традицией. И определяют те представления о должном и не-должном, благом и злом, допустимом и недопустимом, и, в конечном итоге, справедливом и несправедливом, которые являются своего рода «каркасом» распространенной в обществе морали.
В религиозной среде мораль адресуется к божественным заповедям (есть такое важное и совсем не пустое понятие «страх божий»). В атеистической среде массовая мораль обычно воспроизводится без таких адресаций и назиданий, но постоянно передается через культуру. Но именно общая мораль, в любом случае, оказывается своего рода «базисом» для социализации человека с самого детства – в семье, школе, уличных группах, коллективах, объединенных дружбой или совместной деятельностью.
Неформальное доверие держится только и исключительно на указанном институте общей морали, освященной культурой и традицией и массово воспроизводящейся в ходе социализации. Здесь взаимное доверие определяется критерием убежденности в совпадении моральных норм и представлений о справедливости.
Формальные же механизмы обеспечения доверия, которые я уже описал, обсуждая то, чем именно они отличаются от неформальных, – это прежде всего система права и правоприменения. То есть, комплекс законодательных органов, кодифицированных норм законов, судебной системы и системы исполнения судебных решений.
Этот комплекс механизмов, придающих эффективность современному обществу, построен очень сложно. И в нем для любого человека оказывается далеко не очевидной связь конкретной формальной нормы с его собственными моральными установками, а также с моральными установками других людей. И потому-то весьма распространенным оказывается достаточно массовое недоверие и к каждому звену системы формальных правовых институтов, и к системе этих институтов в целом.
Именно по этой причине вся мировая история создания правовых систем практически повсеместно предъявляла создаваемые формальные правовые институты – как преемственные массовой социальной морали, освященной религией, культурой и традицией. То есть, как морально справедливые, и потому вызывающие доверие. Так было в Древнем Риме, так было в Европе, так было в Китае, так было в США, так было в России, начиная с Киевской Руси.
Социально-государственный слом, происходящий в России после распада СССР, не мог не оказать кардинального влияния и на формальные правовые, и на неформальные традиционные механизмы доверия. И, как мы видим, особенно серьезный слом при этом претерпели неформальные институты, включая массовую мораль.
Общество в этом смысле «расщепилось» на почти независимо существующие – или даже конфликтующие – страты с очень разными представлениями о моральном и справедливом. При этом во всех социальных стратах в значительной степени утрачены и альтруизм, и разумность эгоизма. Причем особенно явно это выражено, как я уже сказал, в нашей нынешней элите. В которой социологические исследования обнаруживают сострадание и солидарность лишь в порядке исключения.
В итоге и неформальные, и формальные социальные механизмы доверия в нынешней России не только очень сильно ослаблены. Они еще в чем-то оказались достаточно глубоко рассогласованы между собой в массовом общественном сознании.
В этом смысле наш постсоветский переворот в значительной мере повторил те «революционные эксцессы» в морали и праве, которые на раннем послереволюционном этапе совершала советская власть. И за которые эта власть долго и болезненно расплачивалась как недоверием между людьми, так и недоверием к государственной и правовой системе.
Так что же нужно делать?
Я считаю, что для установления полноценного социального доверия нам необходимо одновременно решать две следующие задачи.
Во-первых, точно и аккуратно выстраивать формальные правовые регулятивные механизмы в осознанном сопряжении с неформальными моральными механизмами. В том числе, учитывать и обеспечивать продуманный баланс между принципами альтруизма и разумного эгоизма в нормах законодательства. Однако я убежден, что никакая, сколь угодно тонкая и точная, настройка законодательных норм, сама по себе проблему доверия не решит. Не решит даже в том случае, если система права и правоприменения избудет все свои недостатки и приблизится к идеальной. Правовые механизмы эту проблему не решат хотя бы потому, что в России традиционная мораль, с ее представлениями о справедливом, всегда играла в смысле доверия главную роль.
Поэтому параллельно надо восстанавливать во всем обществе ослабленные в последние десятилетия неформальные механизмы альтруизма и разумного эгоизма, то есть основы единой моральной регулятивности. Начинать надо с того, что легче поддается воздействию – сформирования политико-правовых институтов, более открытых для взаимодействия с обществом. Но основная работа – работа по укреплению нравственных основ общества – впереди.
Я убежден в том, что это должно стать одним из главных приоритетов развития России. И убежден в том, что только совместные усилия государства, общества, нашей юридической корпорации, усилия системные, последовательные и настойчивые, – могут дать на этом направлении реальный результат. И восстановить в российском обществе его важнейшее социальное качество – доверие.
Ответы на вопросы:
(в сокращении)
Нарышкин С.Е. Валерий Дмитриевич, спасибо за первую часть лекции. Я всегда с восхищением слушаю Ваши выступления. И сегодня я ощущаю, что вся аудитория пребывает в таком же состоянии.
А теперь, если Вы не против, мы зададим вам несколько вопросов? Уважаемые присутствующие, прошу вас.
__________________________________________ Уважаемый Валерий Дмитриевич! В своем выступлении Вы подробно остановились на особой роле, особом характере конституционных положений в системе российского права в целом. Но ведь есть еще и международные правоположения. Как быть, если между ними и нормами Конституции возникают юридические коллизии?
Зорькин В.Д. Благодарю за этот весьма значимый вопрос.
Я неоднократно призывал, и сейчас, в связи с Вашим вопросом, еще раз призову к крайне внимательному отношению к проблеме сочетания эффективности и легитимности правотворчества и правоприменения. Что я имею в виду? Чтобы быть кратким, сошлюсь на позиции выдающихся западных мыслителей Пьера Бурдье и Юргена Хабермаса, с которыми я полностью солидарен.
Бурдье подчеркивал, что право и правоприменение может быть эффективным лишь в том случае, если закон и норма его юридического толкования созвучны общественным представлениям о справедливости. А Хабермас указывал на то, что в социальной оценке правоприменения чрезвычайно важна устойчивость и последовательность: именно эта устойчивость и последовательность повышает доверие к праву и его социальную легитимность в сознании общества.
Отсюда, прежде всего, следует, что мы и в своем правотворчестве, и в своем правоприменении должны серьезно, ответственно и, не побоюсь этого слова, бережно учитывать и использовать те сохранившиеся в российской социальной ткани неписаные нормы здоровой массовой моральной регулятивности, которые хоть как-то восполняют все еще недостаточную эффективность законодательного правового регулирования.
Такая ответственность требует внимательной оценки рекомендуемых нам для имплементации зарубежных или международных норм, а также решений международных судов, включая их соотнесение с Конституцией России. Здесь требуется решать один очень непростой вопрос: не внесут ли рекомендуемые нормы и решения в наше общество, и без того не вполне доверяющее правовым институтам, дополнительную толику недоверия к справедливости создаваемых и применяемых законов? И, тем более, не взорвут ли они социальный мир в стране? Ведь если это произойдет, то о каком содействии права развитию общества, государства и экономики мы говорим?
Отсюда следует, что и в национальном законотворчестве, и, тем более, в решении проблем имплементации в России каких-либо норм международного права и решений межгосударственных правовых институтов необходимо в полной мере использовать существующие — и парламентские, и общественные — демократические механизмы выявления и учета российской специфики, выраженной в особенностях ценностно-нормативной структуры общества и прежде всего в общественной морали.
То есть, для точных и взвешенных законодательных решений, которые большинством общества будут приниматься и исполняться как справедливые, нам нужно иметь результаты глубокого анализа совокупности культурных, психологических, идейных, религиозных и других ценностных ориентаций российского общества. Только их понимание на основе такого анализа даст нам, правоведам, базовые основания для обеспечения правильного баланса между этим ценностными ориентациями в законодательных нормах.
Подчеркну, что я говорю не о чем-то необычном, выходящем за рамки правового поля, созданного в нашей стране. Высказанный мною тезис полностью отвечает требованию Конституции обеспечивать учет и согласование различных социальных интересов по принципу формального равенства. Сошлюсь, например, на предписание нашего Основного Закона, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч.3 ст.17 Конституции).
Предвижу, что высказанная мною позиция вызовет возражения. Мне скажут, что в нашей Конституции оговорено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
Так как же в данном случае быть?
Отвечаю. Сначала — ссылками на прецеденты из практики взаимодействия между Европейским Судом по правам человека и высшими национальными органами конституционной юстиции
Так, Федеральный Конституционный Суд Германии в нескольких своих постановлениях — от 11 октября 1985 года, от 14 октября 2004 года и от 13 июля 2010 года —сформулировал и обосновал правовую позицию «об ограниченной правовой силе постановлений Европейского Суда». Согласно этой позиции, государство обязано исполнять постановление Европейского Суда по правам человека в рамках участвующих в рассмотрении дела лиц и в отношении конкретного предмета спора, рассмотренного ЕСПЧ. Однако «государство вправе не учитывать решение Европейского Суда в случаях и в частях, противоречащих конституционным ценностям, защищаемым Основным Законом Германии».
Описанный мною прецедент, разумеется, не единственный. Так, в
Россия, как и перечисленные выше страны, ратифицировала Конвенцию Совета Европы по правам человека, и признала обязательный характер решений ЕСПЧ, которыми установлено нарушение прав человека, допущенных национальными судами при разрешении конкретных дел. А также взяла на себя обязательства реагирования на постановления ЕСПЧ, требующие восстановления нарушенных прав и соответствующих компенсаций потерпевшим.
Но Россия, как и все перечисленные выше страны, имеет суверенное право выполнять решения ЕСПЧ таким образом, чтобы не были нарушены буква и дух Конституции нашей страны, которая, как известно, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).
Нарышкин С.Е. Спасибо, Валерий Дмитриевич.
Пожалуйста, следующий вопрос.
__________________________________________ Уважаемый Валерий Дмитриевич! Означает ли Ваш предыдущий ответ согласие с позицией, согласно которой Россия может игнорировать противоречащие её доброкачественным правовым традициям решения органов международной юстиции (в частности – Европейского Суда по правам человека)?
Зорькин В.Д. Российская Федерация вправе не учитывать решение Европейского Суда по правам человека в случаях и в частях, противоречащих конституционным ценностям, защищаемым ее Основным Законом. При этом важно подчеркнуть, что речь идет не о противоречиях между Европейской Конвенцией и Конституцией России, а о конкуренции между толкованием Конвенции и Конституции, которое осуществляется соответственно, на европейском и на внутрироссийском уровне. Конституционный Суд России, точно также, как и органы конституционной юстиции помянутых мною выше европейских стран, проверяя конституционность закона, принимает решение в зависимости от того, какое толкование ( учетом баланса конституционно защищаемых ценностей) наилучшим образом защищает права человека и гражданина. Это одно из ключевых суверенных прав России, которое мы обязаны отстаивать при любых правовых коллизиях и в любых ситуациях конкуренции национальной и международной правовых систем.
Нарышкин С.Е. Благодарю Вас, Валерий Дмитриевич! Уважаемые коллеги, давайте продолжим задавать вопросы.
Тодышев М.А. Тодышев Михаил Анатольевич, советник аппарата Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.
Я солидарен с вами. И я оптимист в отношении Конституции. Она должна работать и она ещё не раскрыла весь свой потенциал. Ей лишь 20 лет, много впереди у нас.
У меня несколько вопросов практических.
Но первый вопрос касается статьи 115-й о Правительстве Российской Федерации. В соответствии с частью 1-й на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации издаёт постановления, распоряжения, обеспечивает их исполнение. Речь идет, в том числе, и об актах, которые должны издаваться во исполнение решений Конституционного Суда, причем не только о подзаконных актах, но и о проектах законов. Но ведь такого рода документы далеко не всегда принимаются в должный срок. Как быть в этом случае? Это первый вопрос…
Нарышкин С.Е. Подождите, пожалуйста.
Валерий Дмитриевич ответит на первый вопрос, а потом я всё-таки аудиторию спрошу, будут ли другие вопросы, если их не будет, я вам дам возможность задать и второй вопрос.
Зорькин В.Д. Спасибо.
Конституционный Суд еще в 2009 году подготовил специальное послание по исполнению решений Конституционного Суда (в том числе, в особенности – его решений по социально-значимым вопросам). Эта задача имеет огромную важность применительно ко всем сферам конституционного контроля, но особое значение она приобретает именно применительно к социальной сфере. Выработка эффективной, комплексной стратегии её решения – наше с вами общее дело, дело взаимодействия всех трех ветвей власти (ибо это процесс, в который в особо сильной степени вовлечена также и исполнительная власть).
Очевидно, что исполнение решений Конституционного Суда правотворческими органами представляет собой сложный механизм поэтапных действий, осуществляемых не только органами государственной власти и должностными лицами, поименованными в статье 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», но и иными функциональными структурами, включенными в процесс правового регулирования. В 2012 году Секретариатом Конституционного Суда для заинтересованных органов, включенных в процесс реализации наших решений, была разработана специальная методика работы с актами конституционного правосудия применительно к сфере правотворчества. Конкретное число наших судебных актов, требующих своего воплощения в жизнь путем принятия новых правовых норм, постоянно меняется. Однако в целом, несмотря на устойчивую положительную динамику последних лет, целый ряд решений Конституционного Суда, требующих осуществления дополнительного правового регулирования, до сих пор остается, что называется, «на стадии исполнения» (по состоянию на 18 марта 2013 года у нас находятся на контроле 45 актов такого рода).
Принятый Федеральный конституционный закон от 05 апреля 2013 № 1-ФКЗ «О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации» закладывает основы формирования той комплексной стратегии воплощения в жизнь актов конституционного правосудия, о необходимости которой я говорил выше. Если раньше разработка необходимых для этого проектов законов была нормативно отнесена к компетенции Правительства Российской Федерации, то согласно новой редакции пункта 1 помянутой выше статьи, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения вправе сами осуществлять подготовку необходимых законопроектов и вносить их в Государственную Думу. Иными словами, законодатель как бы говорит заинтересованным субъектам законодательной инициативы – под лежачий камень вода не течет, раз вы обладаете необходимой для законотворчества энергией - так действуйте же!
Думаю, такой подход способен в самом ближайшем будущем дать очень сильный позитивный эффект!
Нарышкин С.Е. Спасибо, Валерий Дмитриевич.
Пожалуйста, уважаемые друзья. Давайте дадим слово девушкам.
Свинухова Л.С. Советник аппарата Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Свинухова Людмила.
Как вы считаете, необходимо ли нам добавить ещё одну ветвь власти к уже имеющимся? Есть ли в этом необходимость сейчас?
Зорькин В.Д. Вы знаете, наверное, поскольку задаёте этот вопрос, сколько ветвей власти существует в нашей стране.
Согласно Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Так гласит статья 10 Конституции. В других её главах принцип разделения властей конкретизирован в нормах, определяющих статус и полномочия Президента и Федерального Собрания, Правительства и судебной власти.
Я неоднократно подчеркивал, что необходима тщательная проработка вопрос балансировки взаимоотношений ветвей власти в нашей стране. Все профессионалы признают этот. Правовая конкретизация закрепленной в Конституции модели разделения властей и ее надлежащая реализация в практике государственного строительства – это очевидная насущная необходимость.
Что же касается до планов «умножения властей», полагаю, что с точки зрения конституционализма предложения о том, что, надо добавить еще какую-нибудь ветвь власти – это фантазии. Я всегда подчеркивал и еще раз подчеркну, что объективно есть вообще только три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. Таково мое мнение.
Потому, когда кто-то говорит о некоей особой, президентской власти, я всегда подчеркивал и подчеркиваю, что президент – это не некая отдельная «властная ветвь». Президент - это глава государства, который в наших российских условиях также фактически возглавляет исполнительную власть и вырабатывает основные направления внутренней и внешней политики государства. Он – гарант Конституции, не образующий образует некоей отдельной ветви государственной власти.
Евтропов Т. Меня зовут Евтропов Тимофей. Я студент МГИУ.
Я бы хотел задать вопрос про прокуратуру. Будет ли она отнесена к исполнительным органам власти или всё-таки к законодательным? Или вообще станет обособленной? Как можно это регламентировать?
Зорькин В.Д. Конституционный статус прокуратуры, как вам прекрасно известно, закреплен, или, иначе говоря, регламентирован в 129-й статье Конституции, в главе "Судебная власть". Но я считаю, что прокуратура достаточно самостоятельное по своим функциям учреждение. Образованная еще при Петре Великом, она всегда имело специфическую компетенцию - не просто поддерживая обвинения в суде, но и осуществляя общий надзор за законностью. Кстати, в Западной Европе по этому поводу несколько лет назад настоящие баталии развернулись. Дошло до Совета Европы и до известной Венецианской Комиссии (членом которой я состоял до недавнего времени). От нас требовали: оставьте за прокуратурой только обвинение в суде, всё остальное уберите. С какой стати мы должны выполнять такие требования?
Каждая страна, нарабатывает свой подход к данному институту – в странах Западной Европы он один, в Северной Америке – другой, в Латинской Америке – третий, в России – четвертый и так далее... Во всех подходах есть нечто общее, и есть нечто различное, обусловленное опытом исторического развития конкретных стран и регионов мира. И нам нет никакой необходимости отбрасывать свой опыт.
Убежден, что российская прокуратура выполняет и будет выполнять комплексную историческую миссию. Ведь традиционно прокуратура в нашей стране всегда выступала не только в качестве «стряпчего о делах государственных», но и в роли «защитника обидимых», главной задачей которого является строгое и беспристрастное «смотрение за исполнением закона» в всех сферах и областях жизни общества. В современной же России традиционные функции отечественной прокуратуры, зачастую, по сути, приобретают принципиально новое качество. Прокурорский надзор и иные направления деятельности по обеспечению законности и защите прав граждан, борьба с преступностью и коррупцией становятся составными частыми всеобъемлющего процесса комплексного утверждения в жизни российского общества фундаментальных начал конституционного правового бытия.
Нарышкин С.Е. Валерий Дмитриевич, большое спасибо. Мы, наверное, сейчас будем завершать.
Зорькин В.Д.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, дорогие коллеги, друзья!
Я вас искренне благодарю, потому что я почувствовал дружеский дух аудитории. Это меня вдохновило. Спасибо вам большое!
[1]Сошлюсь на позицию такого авторитетного специалиста, как Г.Кельзен, оказавшего большое влияние на современную юридическую догматику. Поясняя принципиальное различие в правовом статусе физического лица и государственного органа, он писал: «Физическому лицу …разрешено делать все, что не запрещено правопорядком, тогда как государству, т.е. физическому лицу, выступающему в качестве органа государства, разрешено делать только то, на что его непосредственно (курсив мой - В.Л.) уполномочивает правопорядок. Поэтому с точки зрения законодательной техники ненужно запрещать что-либо государственным органам, - достаточно не разрешать. … Устанавливать запрет на осуществление органом определенных действий нужно лишь тогда, когда имеется необходимость ограничить ранее данное разрешение». (Кельзен Г. Общее учение о праве и государстве // Хрестоматия по конституционному праву / Сост.: Богданова Н.А., Шустров Д.Г. М., 2012. С.618).
[2]Действующая французская Конституция, включает себя (по смыслу ее Преамбулы) положения Декларации прав человека и гражданина 1789 г ., согласно которым применительно к человеку как частному лицу действует принцип «все, что не воспрещено законом, то дозволено». (Конституции государств Европы. Т.3. М.,2001. С.404, 432).
